2016年，人社部下发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），选择了15个城市进行国家长期护理保险试点。当前，结合各省自主选择的试点地区，全国已有数十个市县开展了长期护理保险试点工作，并取得了卓著成绩，有效缓解了重度失能人员家庭的财务和事务负担，促进了护理服务市场的发展，社会效应明显。但是，笔者在各地调研中发现，试点地区对于当期存在的大量结余资金，往往存在急切扩张覆盖范围（向中度失能人群拓展）、增加待遇内容、提高待遇水平的冲动。这被许多专家称之为“结余焦虑”。笔者认为，这种试图通过扩张覆盖范围、提高待遇水平等消耗基金结余的方式在试点时期并不可取，如果采用此类方法，将为制度的未来长期可持续发展埋下隐患。

当前造成资金结余的主要原因

第一，制度设计时测算的偏差。这主要源自试点地区普遍缺乏重度失能人群准确数字，各地民政和老龄部门提供的数字仅以“失能人群规模大”口径提供，无法细分出其中的重度失能人群。试点地区如需要精确数字，须对全市人口进行网格化普查摸底，时间长、成本高，且基层往往不配合，数据质量存在瑕疵；无论是委托公司或高校等第三方机构研究，亦或由经办机构自行测算，都仅仅是对小规模人群的推测或简单依据失能转化率估算的结果。由于抽样人群的种种偏差（源自失能标准的不同等）等原因，这一数字往往与现实数字间存在巨大偏差。最直观的表现是试点各地区重度失能率存在巨大差异。

第二，需求释放需要过程，现在暂未完全释放，大量重度失能人群尚未申请待遇。

一是当前年龄结构和中国传统孝文化的叠加效应。按照当前人口年龄结构，目前及在未来一定时期内，我国重度失能人员家庭仍以多子女家庭为主，他们仍有一定护理服务能力。在这种年龄结构下，我国传统孝文化并未发生改变，子女将父母送至护理机构或将父母转由他人护理，这种行为不为社会所理解，甚至会遭到非议。这是申请量远低于测算量的重要原因。

二是尽管各地努力通过多个渠道宣传长期护理保险，但限于传播的规律，民众对长期护理保险知晓度的增长是一个缓慢的过程。短期内，知晓度不足是导致申请量缺少的重要原因，但随着各类非正式渠道（特别是民众之间口口相传的渠道）的延伸宣传，长期护理保险的知晓度将逐步提高。

三是缺乏相应服务供给，导致部分人群暂无法申请。当前，限于护理市场发展情况，城郊和农村地区缺乏护理服务供给，居家护理服务也发育不良（特别是居家医疗护理服务），部分地区呈现出“有待遇、没有服务供给”的情况，致使许多应受助人群并未申请相应待遇。特别是一些没有提供现金津贴的地区局限于服务可及性，申请人群更少。

未来5至10年是重要时间窗口

从各国（地区）先行经验看，长期护理保障制度建立后，护理服务需求的释放是一个缓慢的过程。这是部分学者建议各地测算护理保险筹资时增加需求释放系数的重要原因。限于基础数据的不足，这一测算系数的设定存在较大差异。

实际上，与部分地区当前因结余资金过多而产生“结余焦虑”相比，从长期看，这些地区应考虑未来长期护理保险制度需要应对的巨大需求。就我国而言，未来长期护理保险制度面临着严峻的需求形势。各地之所以出现结余过多的情况，也与我国尚处于应对长期护理保障需求的一个重要战略机遇期有关，即5至10年内，多子女家庭老人失能尚是主流。这是我国构建和探索成熟的长期护理保险制度重要时间窗口和机会。

第一，尽管当前试点时期内护理服务需求并未完全释放，但这些需求依然客观存在，并将随着社会进步和社会观念改变、高龄化和失能人群规模的增加、宣传的强化及各种非正式渠道宣传等方面的改进而逐渐释放，这是各国制度发展的客观规律。待制度成熟后，困扰制度的将不再是当前这种“有钱无处花”的小焦虑，而是要面对需要护理人群规模越来越大、资金难以满足需求的入不敷出、巨大基金缺口等困境。

第二，我国存在一个集中高龄化后护理服务急速释放的问题。因独生子女政策，第一代独生子女家庭父母在10至15年后集中高龄化，会带来失能和失智人群规模的骤然增加，同时这些独生子女因家庭结构导致家庭无力提供护理服务，这是我国长期护理保险制度面临的最大风险。据推断，在老龄化高峰期，我国将拥有全球最大的失能老人规模，需要护理服务人群也将大幅增加，这将对长期护理保险制度的筹资和服务能力提出巨大挑战。

第三，从国际经验看，成熟的长期护理保险制度因需要护理人群规模扩张，都在逐步提高待遇享受人群的准入门槛，减少待遇享受人群规模，如日本入住老人院的标准从“要介护”提高到“要介护三”。由于福利刚性原因，这种待遇削减过程缓慢而困难。

缓解“结余焦虑”的四个措施

在试点或制度初建时期，各地应明确当前短期结余仅是客观环境约束下的需求未完全释放的短期表现。若释放结余资金，提高待遇标准或扩大享受人群范围，将对未来制度的发展埋下隐患。

针对上述问题，笔者建议：

第一，帮助主管领导认识试点或制度初期存在结余资金的客观规律。按照制度发展规律，长期护理需求释放需要时间，是一个缓慢的过程。在这个过程中出现结余或大量结余都是正常现象。若资金未设定需求释放系数，按整体需求测算，运行后基金结余规模较小，则需要认真思考原因。这可能源自评价标准过松、筹资测算有误、规模不足或因提高现金补贴待遇导致申请意愿高涨等。

第二，勿将长期护理保险待遇简单等同于现金形式的护理补贴。有人认为，一些国家护理保障待遇都表现为现金形式的护理津贴。需要注意的是，这些国家拥有相对完善的护理服务市场，居民有钱可以买到服务、甚至高质量的服务。而我国护理服务市场相对落后，“有钱买不到服务”的情况普遍。国际上，一些国家半数以上的老年人都享有相应护理津贴，类似一种普遍的附加养老待遇，但这不一定适合我国。就我国而言，长期护理保险应作为第三方购买人以团购形式帮助居民购买优质护理服务，并且作为战略性购买者，培育和引导护理服务市场发展。这也是实行社会保险形式的长期护理保障制度的国家采取的普遍做法，也是当前需要较大基金规模的重要原因。

第三，即便短期内希望通过扩张待遇或扶持产业发展的方式消耗过量的沉淀基金，也需要考虑日后建立收缩机制，防止因福利刚性导致“扩得出去、收不回来”的困境。

第四，需要考虑沉淀基金的保值增值问题。基金的保值增值可以与长期护理保险制度可促进护理服务市场发展的这一功能一起考虑，在推动护理服务市场发展的同时，实现基金的保值增值。（赵斌 中国劳动和社会保障科学研究院医疗保险和护理保险研究室）