调查研究
一、发展中国家贫困基本特征及反贫困措施
发展中国家一般指社会经济发展水平介于“发达”和“一般不发达”之间，人均国民生产总值和社会财富处于中等水平的国家。这类国家主要分布在亚洲、拉丁美洲、东欧等地区，其中包括中国、印度、巴西、孟加拉、泰国、印度尼西亚、委内瑞拉、墨西哥等国家。
发展中国家贫困状况一般有如下几个方面主要特征：
一是绝对贫困与相对贫困并存，但以绝对贫困为主。虽然这类发展中国家综合生产能力和整体经济发展水平处于中等层面，但由于这些国家内部地区间经济发展水平存在较大差异，因而欠发达地区(落后地区)必然存在一部分人的衣、食、住、行等基本生活条件得不到满足而陷于贫困，甚至部分群体或个体因营养缺乏而生病甚至死亡，即存在生存贫困或绝对贫困问题。但另一方面，一些新兴工业化国家，随着生产力发展水平的不断提高，因达不能满足基本物质生活条件而陷入绝对贫困境况的现象正逐步减少，根据个体收入与社会其他成员收入之间的相对差距而定义的相对贫困现象正逐渐增多。总体而言，这类国家贫困的主要形式仍然是绝对贫困问题。
二是乡村贫困与城市贫困并存，但以乡村贫困为主。在发展中国家，二元社会、经济结构决定了农村人口必然多于城市人口，农村人口收入水平低于城市居民收入水平，贫困发生率明显高于城市，农村贫困是发展中国家贫困的主要形式，当然造成发展中国家贫困的原因是多方面的，既有自然的、历史的、社会的、政治的原因，又有传统文化等方面(传统劣质性)的负面影响，但就其根本原因而言，则是生产力发展低下，社会分配不公所造成，因而消除发展中国家贫困应从发展生产力、改善收入分配两方面着手进行。
纵观发展中国家反贫困实践，其共同举措主要有以下几个方面内容：
一是实施特别计划，主要以国家计划这种强有力形式推动解决本国贫困向题。如印度乡村综合开发计划(IRDP)和就业计划；泰国乡村发展计划、小农发展规划(SFDP)和乡村就业工程；韩国新村运动；菲律宾的“KKK”计划及其更新形式；印度尼西亚农业综合开发计划、社区自主自动能力建设、移民计划等，上述计划均由国家制定实施，从而有效消除或缓解贫困。
二是区域开发政策，主要通过政策倾斜加大贫困地区经济开发力度，使之尽快脱贫致富。如巴西在发展极战略指导下的扩大农业边疆系列化政策；印度在基本需求战略指导下的农业发展和农村开发系列化政策等等，这些政策的制定，其目的都在于加快贫困地区经济发展，从而有力推进反贫困进程。
三是传递系统建设，即包括政府组织、非政府组织和传统权力结构三方面传递系统建设。如孟加拉的格莱米乡村银行、马来西亚艾克迪尔私人信托机构、印度阿默达巴德市个体妇女联合会合作银行、泰国南龙地区以社区为基础的乡村综合发展项目，巴基斯坦的雪村和罗村的农村支持计划等，这些都是发展中国家非政府组织建设的成功典范。
四是开展职业培训活动，通常包括传递系统工作人员组织管理能力培训和生产经营人员职业培训，如泰国小农发展规划(SFDP)及卡伯特(CBIRD)计划，均包含培训内容。五是宏观倾斜政策，大多数发展中国家在财政、金融、税收、行政、产业发展、投资、法规法令等宏观调控方面，对部分地区、部分群体或个体脱贫及国家消除或缓解贫困提供多种优惠政策。
二、巴西反贫困的实践与经验：“发展极战略”的实施与运行
巴西是南美发展中国家，社会经济发展水平较低，区域差异明显，贫困问题相当严重，其贫困特征主要表现为以下两个方面：
一是贫困规模大，贫困程度深重。据联合国拉丁美洲经济委员会统计，1990年巴西贫困人口接近总人口的1／2，其中农村贫困人口占73％。
二是贫困区域分布极不平衡。如巴西东北部的9个州是南美最大的贫困地区，人均收入不及全国平均水平的1／2，仅为东南沿海发达地区的1／3，1990年贫困家庭占全国家庭总数的74％，其中以农业为主的皮奥伊州是巴西最贫穷地区，其贫困人口高达90％。
那么巴西政府为了解决贫困问题，其针对贫困人口及贫困区域采取了哪些反贫困措施呢?笔者认为归纳概括起来主要有以下几个方面：
第一，基于“发展极战略”的反贫困战略模型。这一理论基本思想是坚持区域发展不平衡原则，即首先选择和培植“发展极”，使之成为区域经济发展推动力量，并通过经济机制的传导媒介力量引导区域经济发展。为此1967年巴西政府首先选择远离海岸线一千多公里的亚马逊首府马斯作为“发展极”，给予重点投资，并制定特殊优惠政策。1974年后，巴西政府又在亚马逊地区相继建立17个规模不等的“发展极”，初步形成带动整个区域经济开发的“发展极”网络，并取得明显成效。据巴西中央政府有关部门统计，截止1989年12月底，自由贸易区经济开发总投资为135亿美元；1985年至1989年工业企业数量平均每年增加14％，区内共有工业企业577家，产品销售额达70亿美元；1990年农牧业区共建立170多个农场和畜牧场，从业人员达2.7万人，有力推动了亚马逊地区的经济发展。
第二，为了建设“发展极”和发挥“发展极”作用，巴西政府采取了一系列政策措施。主要有：
(1)建立专门开发机构指导开发，并形成自上而下的国家干预体系。
(2)制定推行各种落后地区开发计划。如1970年巴西政府制定的《全国一体化规划》，其目的在于推进亚马逊地区经济开发，特别是农业开发，以改变原有农业生产布局，建立具有国际竞争力的农业生产部门。同时巴西政府也制定地区性综合开发计划，如中西部开发计划，试图通过该地区公路、仓储、食品加工业等基础设施建设及该地区沼泽地治理，加速区域开发。
(3)实行各种鼓励政策、促进“发展极”建设。
其一采取财政刺激办法筹集开发资金，引导私人向落后地区和农业部门投资；
其二通过预算拨款保证区域开发所需资金，使开发计划得以顺利实施；
其三实行农业品最低价格保护政策，鼓励农业发展，特别是保护新开发地区生产者利益；
四是加强开发地区基础设施建设，特别是交通运输业和电子业建设。
第三，组织实施落后地区移民，把工业布局与人口、农业布局有机结合起来。为了加快北部和中部开发步伐，1960年巴西政府实施迁都计划，将首都从里约热内卢迁至巴西利亚，同时在中西部的马托格罗索州，戈亚斯州和北部朗多尼亚洲、帕拉洲设立移民点，组织东南移民迁入定居，开发土地资源，强化农业基地建设，从而为工业西进、北上提供所需劳动力和农产品资源，进而改善人口和农业布局。
第四，积极利用外资，加快“发展极”开发步伐。为了弥补财政不足，巴西政府还将马瑙斯开辟为自由贸易区，并提供各种优惠政策，吸引国外投资，重点发展电子，摩托车等技术密集型产业。同时巴西地方政府也纷纷向投资者提供各种便利条件，包括基础设施、减免土地使用、参加新建企股份等，以吸引外商前往投资。
第五，提高劳动者素质是开发不发达地区的重要环节。为了加快不发达地区发展步伐，巴西政府累计投资7亿美元成立东北部教育基金，帮助不发达地区培养师资，免费发放教科书，同时1996年启动“远距离教学计划”，通过电视卫星向偏远地区播放教学节目，使不发达地区文盲率大大降。
三、对我国当代反贫困的若干启示
经过长期不懈的努力，巴西政府的发展极战略的实施与运行取得较好成效，其在具体政策制定、执行过程中给我们以有益启示，值得借鉴，归纳起来主要有以下几个方面：
第一，根据具体国情，选择适合我国的反贫困模式、路径。我国是一个发展中国家，人口多，底子薄，东、中、西部地理区域，历史文化、社会经济发展存在巨大差异性，因此在选择反贫困战略、制定反贫困政策、措施时，应该从中国具体国情出发，在充分吸纳国外反贫困成败得失基础上，归纳、总结我国反贫困经验，走具有中国特色的反贫困之路。目前我国总体经济实力还不是很强，虽说外汇储备已突破10000亿元大关，但与西方发达资本主义国家相比，无论从社会经济发展、人民生活水平、质量、产业结构调整、社会福利、保障体系等方面，都还存在很大差距。如1998年我国人均国民生产总值只有750美元，在世界银行所统计的157个国家和地区中，名列第103位。我国是世界上比较成功解决人民基本需求的低收入国家之一。1999年全国有365万农村居民享受“五保”待遇，“五保户”中有336万人获得救济，平均每个受益者获得40多元的救济金，此外还有2100万左右的持续贫困人口得到生活救济或救助。因此就我国目前经济发展水平、实力而言，在较长时段内，发达资本主义国家的“社会保障”方案只能作为我国反贫困的一种次要手段，而应把主要精力用于人类基本需求开发战略和“发展极”开发战略上。
第二，建立政府起主导作用的反贫困体制、机制。“从政之道在于济困，治国之道在于安民”，根据我国贫困地区贫困现状、原因、特征及其地域分布等客观实际情况，我国必须把反贫困作为政府重要职能，强化政府在贫困地区经济开发中的主导作用。世界上许多国家都非常重视扶贫济困，目前有28个国家设有单独扶贫机构，其他大多数国家也在政府的某个部、委内设有相应扶贫机构或贫困地区经济发展职能机构。如玻利维亚、墨西哥在向市场经济转轨过程中，政府不再直接管理经济，主要职能就是抓两头：一头抓国家宏观政策；另一头抓贫困地区经济发展，从而保证经济体制变革过程中的社会稳定。这两个国家都是总统亲自担任扶贫最高领导人，利用其权威，广泛动员社会各界力量扶贫济困，这对于我国市场经济过程中的反贫困战略更具有直接借鉴意义及作用。在我国转型期，从中央多次召开的扶贫工作会议以及国务院在不同时期制定的反贫困计划中，都能充分体现政府在解决反贫困问题上所起到的特殊作用。假如在反贫困行动中，缺少政府组织和规划，要在全国范围内大规模实施反贫困行动，几乎无法想象。正是由于政府在特定条件下发挥的这种不可替代的作用，所以转型期我国反贫困工作才取得如此巨大的成就。从我国贫困地区反贫困机构设置情况及相互关系来看，这种组织机构的最大特点是自上而下形成庞大系统，几乎包括我国全部行政管理体系，各体系间隶属关系十分明确。同时笔者也发现，越是贫困地区，反贫困机构的配备人员就越多，建制就越完善。我国反贫困组织管理系统在世界上是独特的，没有哪个国家能像我国这样，把反贫困作为政府的一项重要任务和职责，动员了各层次行政机构，组成了庞大管理体系，在反贫困实践中，政府借助其拥有的特殊权威，以最大的和最主要的组织者身份，决定扶贫机构设置、扶贫方针、政策制定，也决定扶贫资金规模、流向和扶贫计划的实施，上述这种作用，显示出政府起主导作用的反贫困体制、机制在扶贫过程中的功能独特之优势。
第三，逐渐加大反贫困资金投入。扶贫资金是扶贫工作能否顺利实施并取得卓有成效的“血液”动力，从某种意义上讲，它在扶贫运行过程中扮演着“成败有否”的关键性角色，因此扶贫资金投资强度的大小对扶贫效果是否显著具有重要作用。我国80年代中期以来，中央政府每年向贫困地区投人40多亿元扶贫资金，但由于我国贫困人口基数大，所以平均到每个贫困人口还不及50元。1994年是我国中央政府投入扶贫资金比较多的一年，达98亿元，但平均到每个贫困人口手中，也只有122.5元，由此可见，我国与国外扶贫资金投入相比较，差距是显而易见的。近几年来，随着国家财力的不断增强，我国政府安排的专项扶贫投入不断增加。1999年中央各项扶贫专项资金达到248亿元，与1980年的8亿元相比，增加将近30倍。到目前为止，我国政府安排的扶贫专项资金累计达到1378.1亿元。其中财政资金273.6亿元，以工代赈资金349亿元，信贷扶贫资金755.5亿元。按照中央要求的配套比例(1996年以后为30％－50％)，地方政府扶贫投入的力度也相应加大。
第四，改善、提高贫困地区社会服务。不少发展中国家，如墨西哥、玻利维亚、印度、泰国等，都比较注重改善贫困地区社会服务，如文化、教育、卫生、就业培训等。而在我国许多贫困地区乡村，由于社会经济发展落后，财政困难，导致当地政府提供教育公共物品的稀缺性，即在提供优质、充足的教育资源方面，无论从“硬件”或“软件”上都存在严重缺口，虽然我国实施了《义务教育法》，但儿童缀学率，学校学生流失率仍然居高不下，农村义务教育由于诸多因素制约仍然步履维艰难，儿童成为新文盲的可能性或概率仍然很高，与10年前相比较差别不是太大。事实上，由于家庭联产承包责任制强化了农户保障家庭成员基本生活的责任，这样就使得许多贫困农户为了分散这种责任，尽可能让更多家庭成员参加创收活动，增加经济收入，以致贫困儿童上学机会或继续上学的可能性就变得更小，此外贫困地区教育设施也令人担忧。尽管贫困地区教育状况呈恶化态势，但地方政府也感受到强大财政压力，这是因为教育经费支出在大多数贫困县，占到政府经常性支出的30％－60％。由于贫困地区社会经济发展落后缓慢，而自身衍生、发展经济的能力又极其有限，所以增加财政收入的潜力存在很大局限性，靠贫困地区地方政府筹集足够教育经费可能性很小，而温饱问题都还没有解决的贫困农户更没有可能也没有能力去解决孩子所需要的教育经费。因此，要加强贫困地区初等教育，就需要中央政府和省级政府提供新的巨额经费预算。在目前扶贫开发中，中央政府也只要求各级政府部门从支援不发达地区资金中拿出相当于专项贴息贷款5％的技术培训费用于改善、提高贫困地区社会服务，就这一要求，大多数贫困地区也达不到。与教育一样，医疗卫生服务也是贫困地区的又一薄弱环节，基本卫生服务依靠贫困乡村自身力量是很难提供的，农村合作医疗保险计划在贫困地区也很难实行，因此中央、省级政府应增加对贫困地区基本医疗设施经费补助，提供专项经费用于培训医务人员，增加医务人员数量，提高医务人员业务素质，建立、完善县、乡、村三级卫生网。
第五，充分认识反贫困过程是一个长期艰辛的历史发展过程。我国贫困地区多是自然资源贫乏、生产生活条件恶劣、生态环境脆弱的高山区、深山区、石山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区、水库淹没区及自然灾害频发区。由于资金不足，贫困地区近50％的乡村不通公路，近一半的农户用不上电，另外还有1300万人、700万头牲畜饮水发生困难；97％的贫困县不同程度流行地方病，文盲、半文盲率高达35％。目前我国经济总体实力还不是很强，如1996年，我国人均国民生产总值只有意大利的3.77％，就世界范围内来说，我国也还属于低收入国家行列，落后状况在短时期内难以迅速改变，因此反贫困工作将是一项长期、艰巨的推进过程。事实上，截止到2004年底，我国还有3800万贫困人口没有解决温饱问题，形势不容乐观，20多年的反贫困实践充分证明，消除或缓解贫困，解决贫困人口温饱问题不能操之过急，急于求成，要使贫困地区脱贫并赶上全国经济发展的步伐，不可能是一朝一夕的事情。此外，贫困地区经济开发一定要有长远开发规划，对贫困地区社会经济发展作出科学的、实事求是的战略性部署，只有这样，才能目标明确，避免盲目性，少走弯路，这也是被国内外经验所证明了的。
