着力推动“两金三制” 联合惩戒机制成效显著

近年来，人社部以治理工程建设领域欠薪问题为重点，着力推动“两金三制”落实到每个企业和在建工程项目。“两金”即工资保证金制度、欠薪应急周转金制度，“三制”即农民工实名制管理制度、工资按月足额支付制度、农民工工资专用账户管理制度。

“公司与每个劳动者签订了劳动合同，实行劳动用工网上备案和实名制管理，建立工资支付管理台账，保障农民工合法权益。”近日，内蒙古锡林郭勒盟多伦县咏春房地产开发有限公司负责人表示。近年来，多伦县严格执行工资保障金制度，落实农民工实名制管理，为农民工开设立案绿色通道，加大联合执法检查力度，切实保障农民工合法权益。

自2018年11月1日至今年春节前，解决企业拖欠工资问题部际联席会议进一步强化工程建设等领域的农民工工资支付情况专项检查，对因违法发包、转包或拖欠工程款导致欠薪的，责成建设单位或施工总承包企业承担清偿或垫付责任，失信联合惩戒机制进一步强化，最大限度发挥行政处罚、刑事追责和信用惩戒的震慑作用。

2019年4月，人社部向国家发改委和国家信用信息平台推送拖欠农民工工资第五批“黑名单”，名单中所列的失信单位及相关人员将在政府资金支持、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款等方面“一处违法、处处受限”，切实提高了工程建设领域的失信违法成本。

拖欠农民工工资“黑名单”制度和失信联合惩戒机制共同形成了震慑工程建设中欠薪违法犯罪行为的高压态势。人社部劳动监察局负责人表示：“要做到让企业不敢欠薪、不能欠薪、不想欠薪。”

目前，工资类违法案件数、涉及人数和追发工资待遇数实现“三下降”，工程建设领域农民工工资支付保障工作取得积极成效，拖欠工资高发多发的态势得到有效遏制。

市场秩序尚不规范 法律制度亟待健全

2016年1月，国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，明确了到2020年努力实现农民工工资基本无拖欠的目标任务。

从各地反映的情况来看，当前拖欠农民工工资问题主要发生在工程建设领域。低价中标、违法分包、层层转包、挂靠承包、垫资施工和拖欠工程款等现象仍普遍存在，市场秩序尚不够规范，存在诸多风险。

“工程建设领域工资支付链条过长，农民工工资支付存在支付源风险、中间环节风险、市场风险。”根据对外经济贸易大学王亚柯教授制作的工程建设领域资金支付流程图（建设单位→总承包方→分包商→施工企业→无用工主体资格的包工头→农民工），建设单位与农民工之间形成了很长的“债务链”，工资支付的责任主体难以落实。

在支付源风险中，如果作为支付源的建设单位资金不充裕，支付风险会层层传导放大，容易导致工资拖欠问题。比如，一些政府投资建设项目存在未批先建现象，由施工企业垫资施工，而后因财力困难无力支付农民工工资。

在中间环节风险中，如果出现资金截留、挪用问题，同样会侵害处于链条最末端的农民工的权益。比如，部分工程项目以带资施工进行建设。在银行银根收紧难以贷款的情况下，一些承包方采取民间借贷等形式进行融资，融资成本较大，加大了拖欠农民工工资的风险。此外，无用工主体资格的包工头仍带队伍施工，故意拖欠农民工工资以讨要工程款的“恶意欠薪”现象仍然存在。

在市场风险中，原材料价格变化、人力成本上升、产品销售不畅等风险客观存在，如果企业市场风险管理能力不足，也会造成农民工欠薪问题。

“除市场秩序不够健全以外，工程建设中也存在着用工管理和工资支付行为不够规范的问题，农民工维权成本较高。”王亚柯告诉记者，工程建设领域“以包代管”的方式较为普遍，即由劳务公司或包工头代发工资，将农民工工资与工程款捆绑在一起，一旦工程款不到位则容易导致欠薪问题。

同时，农民工劳动合同签订率低，一旦出现工资纠纷，通过法律途径维权会遇到举证难的问题，维权成本较高。

“我国现行的农民工工资支付保障制度大多为部门规章和地方政府规章，法律位阶较低。”中国劳动和社会保障科学研究院薪酬研究室主任刘军胜表示，工资保证金和欠薪保障金制度均属于地方政府规章，远不能回应司法实践的客观要求，影响工程建设领域工资支付保障制度的执行效果。

治欠保支有关工作部门权责和工作程序在法律上尚无明确规定。刘军胜表示，2011年《刑法修正案（八）》将“拒不支付劳动报酬罪”纳入了刑法，截至目前，欠薪入罪的执行效果并不理想，究其原因，首先是欠薪追责部门权责不对等。

欠薪责任追究第一主体是人社部门，作为行政部门的人社部门没有侦查权，执法力度不够。针对工程建设领域比较常见的包工头欠薪问题，一旦包工头逃逸，人社部门便很难获取欠薪入罪构成要件中所需提供的证据材料，使得对拒不支付劳动报酬的行为难以定罪。

此外，工程建设领域工资支付保障相关部门间的工作衔接缺乏法律依据。追究欠薪者刑责，牵涉行业主管部门、人社部门、公安、法院、检察院等多部门间的协调配合。各部门对证据和犯罪行为的认定、刑责的追究等方面如存在分歧，应由谁来协调处理、如何协调处理，现行法律尚缺乏明确规定。

完善工程建设领域市场秩序 推进工资保障立法进程

工程建设领域农民工工资拖欠问题涉及面广、政策性强、难度较大，必须依靠多部门参与、统筹协调、综合施策，才能确保欠薪问题得到根本遏制。

“工资拖欠问题的治理，首先应当加强工程建设领域农民工工资支付链条中的市场秩序建设。”王亚柯表示。

具体而言，针对支付源风险，应当明确建设单位立项审批管理程序，要求建设单位利用招投标环节进行风险前置控制。在政府投资类工程建设项目的审批监管中，对资金来源不明确、资金落实缺乏保障的项目不予批准。此外，投标企业应当在标书中提供企业劳务用工管理制度和农民工工资支付情况等内容，建设单位重点审核投标企业有无拖欠工资、违约失信等不良记录，对于拖欠工资情节严重的，实行一票否决制。

“针对中间环节风险，应当强化资金监管，落实施工过程结算制度。对民间投资中带资施工的施工企业，可以在招投标阶段对其资金进行验资，并将其纳入到金融监管机构、行业主管部门等政府职能部门的重点监控范围，一旦出现拖欠农民工工资问题，要形成倒查机制，同时对建设单位和施工企业进行惩戒。”王亚柯说，“此外，全面推行施工过程结算，建设单位按合同约定的计量周期或工程进度结算并支付工程款，承包方应专户足量储备工资支付专项资金。”

专家表示，税务、工商、人社部门和银行机构应联合建立企业资金流动性风险预警平台，将本地企业的流动资金和工资支付情况纳入日常监控范围，对于欠薪时间较长的企业实施介入管理。

“除市场秩序建设以外，应当完善劳动用工和工资支付制度，进一步强化外部执法监督，畅通农民工维权通道。”王亚柯补充道，工程建设项目合同中应明确规定涉农民工工资支付的相关义务、管理制度、保障措施等专门条款，如工资工程款两条线拨付、工资按月支付、用工实名制管理、农民工工资专用账户管理、涉农民工工资特别条款等。建设单位督促检查总包单位和施工企业全面落实劳动合同的签订和用工网络登记管理，并与农民工专用账户、企业资金流动性风险预警信息平台对接。税务、工商、人社部门积极推动各类企业落实银行代发农民工工资制度，确保每月工资顺利直达农民工手里。完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制，依法处置拖欠工资案件。充分发挥流动人口党支部和工会组织的作用，建立服务流动人口的社会工作机制，完善工程建设领域农民工权益保障渠道，降低维权成本。

刘军胜建议，强化工资支付保障相关立法，为维护工程建设领域农民工劳动报酬权益提供健全、稳定的法制保障，在顶层设计的层面上尽快制定《工资支付保障条例》，待时机成熟出台《工资法》。“立法应进一步明确工资支付责任主体，系统设计工资支付标准、监督、救济等内容，强化责任追究，明确农民工工资支付保障部门权责和部门协作机制，提升制度的法律位阶和效力。”刘军胜说。

“工资立法应当做到对劳动用工背后的利益驱动机制进行充分研判，依照‘谁受益谁担责’的原则进行责任承担。”北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平表示，违法分包、转包的承包方、分包商等拒不支付农民工工资的，应纳入工资拖欠“黑名单”，由建设单位承担清偿拖欠工资的连带责任，农民工要求建设单位支付拖欠工资的，法院应予以支持。（张赢方）