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大连市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见(大政发〔2015〕36号)

2015.09.21

各区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构,各有关单位:

  医药卫生体制改革(以下简称医改)是全面深化改革的重大任务,是保障和改善民生的重要举措,是促进经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求,是进一步提升我市医疗卫生水平的动力所在。近年来,市委、市政府高度重视医改工作,实施了一系列政策措施,实现了医改阶段性目标。随着改革进入深水区,我市医改工作任务更加艰巨,推进改革的责任更加重大。为进一步贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号)精神及省医改工作要求,巩固扩大前期医改成果,深入推进我市医药卫生体制改革,现提出如下实施意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。深入贯彻党的十八大及十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,落实国家和省医改工作部署,牢固树立“最大的民生是生命,最大的福祉是健康”的工作理念,继续坚持“保基本、强基层、建机制”的基本原则,以“关爱生命、守护健康、促进幸福”为宗旨,全面推进医疗、医保、医药“三医联动”,进一步减轻群众就医费用负担,推动医疗资源和基本公共卫生服务逐步均等化,为我市群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

  (二)总体目标。建成以“预防为主、农村为重点、中西医并重”,覆盖全市城乡居民的基本医疗卫生制度,让人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、医患关系增和谐、医疗卫生事业发展添活力,加快建设“健康大连”,让全市居民共享健康福祉。

  实现县级公立医院综合改革全覆盖,推进城市公立医院综合改革。坚定不移地推动基本药物制度改革,建立健全医疗保障体系和城乡居民大病保险制度,强化基层医疗卫生服务机构标准化建设,构建覆盖全市城乡的医疗卫生服务网络。

  继续深化以“名医、名科、名院”为主要内容的“三名工程”,基本建立分级诊疗制度,建成互联互通的市、县、乡、村四级卫生计生信息化网络,促进中医药事业发展,大力推动社会办医,形成公立医疗机构、非公立医疗机构和中医药事业共同发展的多元化办医格局。围绕与我市经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配,建立比较完善的中西医共同发展的医疗服务体系和公共卫生服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系,形成结构合理的健康服务业体系,实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。

  二、主要任务

  (一)加快推动公立医院综合改革

  1.全面开展县级公立医院综合改革。以推行基本药物制度、取消药品加成、打击药品价格虚高、降低百姓医药负担比为核心,加快推进县级公立医院改革。制定并组织落实大连市推进县级公立医院综合改革实施意见,2015年所有区市县(先导区)全面实施县级公立医院综合改革,统筹推进补偿机制、人事分配、管理体制、药品保障、服务能力、行业监管等改革。取消药品加成,药占比降到40%以下;通过调整医疗技术服务价格、增加财政补助、改革医保支付方式、节约医院运行成本等办法解决医院合理收入减少问题。合理核定县级公立医院编制总量,落实县级公立医院用人自主权,实行聘用制度和岗位管理制度,逐步由身份管理向岗位管理转变。建立以工作量核定和人员成本核算为基础的工资总额核定办法以及基于绩效考核的医务人员收入分配机制。落实县级公立医院独立法人地位,建立法人治理结构和现代医院管理制度,按规定行使人事管理、机构设置、内部分配、年度预算执行等自主经营管理权。

  2.启动城市公立医院综合改革。以岗位设置与管理、人事、分配制度改革、法人治理结构建立为核心,有序推进城市公立医院综合改革。根据医院功能定位,按照核定床位数、编制使用情况、工作量等因素,科学合理调整医院编制。建立岗位管理制度和人员聘用制度,创新管理体制,转换用人机制,实现由身份管理向岗位管理的转变。制定符合卫生行业特点、体现医疗卫生人才价值的薪酬制度改革方案,建立工资总额预算管理制度以及与之相配套的医院内部绩效考核和分配制度。推进法人治理结构改革,实行理事会领导下的院长负责制,有效行使理事会决策权和院长经营管理自主权。完善公立医院全成本核算机制,严格医院预算和收支管理,降低服务成本和运营成本,提高公立医院的社会效益和经济效益。探索实施基本药物制度,强化医院用药行为监管,降低药品在医疗收入中的比例。

  (二)全面提升医疗服务体系建设

  3.继续抓好医疗软实力建设。完善疾病诊疗中心和诊疗基地的功能,逐渐扩大软实力建设实施范围和内容,调整实施方式,加大推动项目建设力度,形成覆盖全市区域的医疗软实力服务网络,让全市人民共享距离更近、服务更好、价格更优的医疗服务。探索设置独立的医学检验机构、病理诊断机构和医学影像检查机构,建立医疗机构之间疾病诊治协同机制,提高疾病筛查能力。利用市场手段,创造有利条件,以招商引资的思路将国内外优质医疗资源(高端医疗团队和先进医疗技术)引进大连。借鉴国际先进方式,加快打造 “三名工程”和以“学科、专科、团队”为主线的学科专业团队建设工程,不断增强诊疗救治能力。实施改善医疗服务行动计划,推行日间手术,持续改进护理服务,改善服务流程,规范诊疗行为,保障医疗安全。

  4.构建分级诊疗体系。建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗体系。制定分级诊疗办法,综合运用医疗、医保、价格等手段引导患者在基层就医。合理划分医疗机构功能定位,加强区域医疗中心建设,通过组建医疗联合体、对口支援、医师多点执业等方式,健全市、县、乡、村四级医疗卫生服务网络。探索分片合作模式,以三级医院为核心,联合区域内的二级医院和社区卫生服务中心组成若干个医疗联合体,开展纵向合作,提供技术和管理支持。落实城市三级医院对口支援区市县(先导区)医院制度和二级以上医疗机构对口支援基层医疗卫生机构制度,鼓励城市二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业,促进优质资源有序流动。探索建立家庭医生制度,由社区卫生服务中心执业的全科医生与居民家庭进行签约服务,引导居民与家庭医生签约首诊,建立家庭医生首诊制,为经家庭医生转诊的患者提供优先预约、优先检查、优先住院等便利,实现合理有序的分诊。到2015年底,预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上,减少三级医院普通门诊就诊人次。

  5.推进基层医疗卫生机构标准化建设。实施乡镇卫生院和村卫生室标准化建设三年规划。在场地设施、人员队伍、财政补助、基本药物、医疗卫生服务等方面统一标准一体化建设,突出机构建设、服务能力建设、人员队伍建设。完成非政府办乡镇卫生院回收工作,确保2015年底前每个乡镇有一所政府办卫生院。加强乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务机构标准化建设,推进乡村卫生服务一体化管理。建立中西医结合的基层公共卫生预防机制,提升基层医疗卫生机构服务能力和服务水平。全部社区卫生服务中心(乡镇卫生院)设立中医科,80%以上的社区卫生服务站和75%以上的村卫生室提供中医药服务。深入开展家庭(乡村)医生签约服务工作,完善社区卫生服务中心家庭病房制度建设。通过政策引导,加强社区全科医生和乡村医生队伍建设,保障乡村医生的合理收入,探索建立乡村医生正常退出机制。

  6.积极推动多元化办医。以鼓励社会办医为核心,大力发展多种形式的办医模式,发挥市场在医疗资源配置中的决定性作用,根据不同的医疗需求形成多元化服务的医疗卫生格局。落实政府保基本的责任,政府办医疗机构定位于提供基本医疗服务,严格控制公立医疗机构过度或者超规划扩大规模,在新增医疗资源发展上优先考虑社会办医。制定出台大连市进一步鼓励和引导社会办医的政策文件,进一步放宽准入条件,简化审批手续。采取PPP、BOT等形式,引导社会资本合理进入医疗市场。鼓励社会力量举办高端、专科医疗机构,满足多元化医疗服务需求,初步形成公立医疗机构和非公立医疗机构优化发展的多元化办医格局。到2015年底,全市非公立医疗机构床位数和服务量在2014年的基础上提高5到10个百分点。

  7.大力推动中医药事业发展。建设以市中医医疗机构为龙头,以区市县(先导区)中医医疗机构为骨干,以综合(专科)医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院为基础,以社区卫生服务站和村卫生室为网底的中医药卫生服务网络,完善预防、治疗、康复、养生保健等功能。加强国家级、省级、市级老中医、名中医、名老中医队伍建设,实施中医药传承和创新人才工程,全力提升中医药人才培养质量。对分布在基层、民间的中医药传统知识进行抢救性调查、挖掘和整理,规范我市民间中医诊疗技术,全面实施基层中医药服务能力提升工程。2015年创建全国中医药工作先进市。

  8.加快发展健康服务业。积极发展医疗服务、健康养老、养生保健、健康管理与健康保险等多业态格局,培育首尾衔接、系统完整的健康服务产业链,建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系。鼓励发展康复护理、老年护理、家庭护理、母婴护理等适应不同人群需要的护理服务。加快发展健康养老服务及老年养生咨询、健康管理等医疗信息服务业,积极推进医养结合,形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。积极发展健康保险,开发与健康管理、养老等服务相关的商业健康保险产品,支持商业保险与基本医疗保险有效衔接,发展以健康体检、咨询为主要内容的多样化健康服务,延伸健康服务业产业链。培育与健康服务相关的支撑产业,支持创新药物、医疗器械、新型生物医药材料和其他相关健康产品的研发制造和应用,推动大型医用设备管理创新和国产医疗设备发展应用。

  (三)加强公共卫生服务体系建设

  9.完善公共卫生服务体系。建立健全应急救治、疾病预防控制、妇幼保健、计划生育、食品安全、健康教育等专业公共卫生服务体系,逐步完善公共卫生服务功能。加强卫生应急组织管理体系和能力建设,建立全市卫生应急指挥系统和市县乡直通的信息化处置系统,提高卫生应急能力。建立覆盖城乡的三级120急救网络系统。强化疾病预防控制体系和能力建设,发挥中医药在疾病预防控制中的特色作用,尤其是中医治未病在公共卫生服务体系中的积极作用。将精神病、慢病、地方病等管理工作向社区转移,建立社区、疾控、医疗机构协同管控机制。开展地方病“十二五”规划考核评估工作,继续实施艾滋病、结核病等重点传染病及地方病防治规划和行动计划。整合基层妇幼保健和计划生育技术服务资源,实施妇幼健康优质服务示范工程。加强食品安全风险监测体系建设,提升食品安全风险监测能力;完善食源性疾病监测网络,哨点医院数量由10所增至50余所。深入持久地开展爱国卫生运动,落实城乡环境卫生整洁行动、卫生创建、农村改厕和病媒生物防治等重点工作;继续做好健康城市建设和健康促进与教育工作。

  10.促进公共卫生服务均等化。以实施基本公共卫生服务项目为重点,不断提升公共卫生服务均等化水平。科学测算基本公共卫生服务项目成本,建立和完善与服务人口(含流动人口)、服务内容变化相衔接的公共卫生经费投入动态增长机制。完善服务内容,规范和深化服务内涵,确保基本公共卫生服务项目覆盖城乡居民。切实加强城乡居民健康档案管理,继续实施65岁以上城乡居民免费体检项目。推进国家免费孕前优生健康检查项目,进一步强化出生缺陷综合防治,继续施行计划生育四项免费技术服务。继续实施7-9岁学龄儿童牙齿窝沟封闭和4-6岁儿童涂氟防龋工程。继续实施扩大国家免疫规划,保持免疫规划疫苗高水平接种率;加强预防接种信息化建设,推进预防接种单位规范化及信息数字化建设。巩固高血压、糖尿病患者健康管理率,提高规范管理质量。按照“应管尽管”原则,加强严重精神障碍患者的管理。

  (四)完善基本医疗保障体系建设

  11.巩固人人享有的基本医疗保障制度。在基本医疗保障制度全覆盖的基础上,稳步提高基本医疗保障筹资和待遇水平。稳定城镇职工医保、城镇居民医保、新农合三项基本医保参保(合)率。逐年提高城镇居民医保和新农合参保人员个人筹资标准及政府补助标准,逐步提高城镇居民医保和新农合待遇水平,2015年城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年480元。建立健全城镇居民和新农合门诊统筹制度。

  12.推进医保支付方式及结算模式改革。积极推行以按次均、病种付费为主,按人头、按服务单元、总额预付等为辅的复合型付费方式。探索建立谈判协商机制与利益风险分担机制,逐步确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。推进医保信息系统建设,完成系统架构模式升级改造,建立异地就医直接结算机制。逐步实现参保异地居住人员全省医保即时结算,实现病历互认共享,实现跨区域医疗服务。

  13.健全重特大疾病保障及医疗救助制度。完善城镇居民和新农合大病保险制度,逐步建立城镇职工大病保险制度。加强城乡医疗救助、疾病应急救助,通过财政投入和社会各界捐助等多种渠道建立疾病应急救助基金,制定具体的实施方案和操作细则。完善城乡医疗救助制度,健全“一站式”即时结算机制。继续提高医疗救助水平,取消医疗救助起付线,稳步提高封顶线,依据社会经济发展水平,逐步提高救助对象范围内住院自付医疗费用的救助比例。加快推进重特大疾病医疗救助工作,进一步扩大试点范围。做好基本医保、城乡居民大病保险、疾病应急救助和医疗救助等制度间的衔接,发挥好各项制度的整体合力。

  14.加强基本医保管理能力建设。强化新农合经办能力建设,加大对新农合经办机构和运行安全的监管。推进医保基金管理改革,逐步建立透明化、精细化管理制度;探索管办分开,明确政府制定政策、筹集基金、监督使用的责任;鼓励商业保险参与医疗保障体系建设,推进商业医保与基本医保信息平台对接;提高医保基金管理水平和使用效益,保障医保基金安全性和可持续性。

  (五)巩固基本药物制度实施成果

  15. 扩大国家基本药物制度成果,完善药品供应保障体系。进一步拓展基本药物制度实施范围,有序推进村卫生室实施国家基本药物制度,不断提高县级及以上医疗机构基本药物使用比例,做好城市大医院与基层医疗卫生机构的用药衔接。建立合理的医保报销机制、药品让利机制和财政补偿机制。强化医疗卫生机构基本药物配备使用管理,探索建立科学合理的考核激励机制。逐步提高基本药物医保、新农合报销比例。加强基本药物的监测与监管,规范配送企业行为,优化配送资源配置,完善基本药物采购机制,提高及时配送率。落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见,开展医疗机构高值医用耗材阳光采购,促进公立医院药品耗材采购规范运行。强化以急(抢)救药品为重点的短缺药品、低价药品的供应保障。加强药品供应保障信息系统建设,实现互联互通。

  16. 规范药品流通经营行为,改革完善药品价格形成机制。针对药品购销领域中的突出问题,开展专项整治,严厉打击药品生产经营企业挂靠经营、租借证照、销售假劣药品、商业贿赂以及伪造、虚开发票等违法违规行为,严厉打击“医药代表”非法销售药品行为,有效遏制药品流通领域的腐败行为和不正之风。实施医药购销领域商业贿赂不良记录的规定。健全药品价格信息监测制度,推动建立药品零售价格、采购价格、医保支付标准信息共享机制,加强药品价格信息采集、分析和披露,引导形成药品合理价格。

  三、保障措施

  (一)加强组织领导。市深化医药卫生体制改革领导小组负责组织实施改革工作。市医改办设在市卫生计生委,负责医改工作的综合协调、推进实施。各区市县政府(先导区管委会)、市卫生计生委、市发展改革委(市物价局)、市财政局、市人社局、市编委办、市食品药品监管局等医改领导小组成员单位按照各自职责分工,落实具体工作,进一步深化、细化政策措施,明确实施步骤,做好配套衔接,制定任务分解表,确保改革任务落实到位。

  (二)加大医药卫生体制改革财力保障。落实政府责任,做到应保尽保;改革财政补偿方式,做到保住保好;以基本医疗保障、公共卫生保障和改革成本保障为重点,按照国家统一要求,稳步提高基本医疗卫生服务均等化供给水平。对政府办医疗机构建立与绩效考核结果挂钩的补偿机制,鼓励其提供更多更好的服务。建立分类补偿制度,完善对公共卫生、传染病、精神病、儿科等医疗机构的保障支持政策。

  (三)建立适应医疗卫生行业特点的人才培养和引进机制。完善住院医师规范化培训制度,逐步实现全市所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师全部接受住院医师规范化培训,提升临床医师整体能力素质。选派重点学科带头人、优秀专业技术骨干等高层次人才到国内外一流医疗机构进修培训。加强全科医生转岗培训、全科医生规范化培训、实践技能模拟培训。继续实施农村医疗卫生机构卫生技术人员成人学历教育任务。每两年对全市乡村医生进行新理论、新知识、新方法、新成果岗位培训。每年开展国家、省、市三级继续医学教育项目1000项,建设大连市继续医学教育培训平台。落实引进高层次医学人才相关政策,积极引进优秀学科带头人、科研技术骨干、优秀临床实用型人才等高端医学人才,不断提高我市医学重点学科、临床重点专科影响力。

  (四)加快医疗卫生信息化建设。统筹人口健康信息资源,强化制度、标准和安全体系建设。建立以全员人口信息库、居民电子健康档案和电子病历数据库等三大数据库为核心,以公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理六大业务为骨干,以应急指挥平台和120急救系统为纽带的全市统一的人口健康信息化平台。将居民健康卡作为群众享受各项人口健康服务的联接介质,形成覆盖我市各级各类卫生计生机构(含中医药机构)高效统一的市、县、乡、村四级网络,实现业务应用互联互通、信息共享、有效协同。

  (五)强化医疗卫生全行业监管。全面加强卫生计生法治建设,推进依法行政。推进卫生计生立法进程、实施科学民主决策、加强合法性审查工作、依法全面履行职责、深化行政审批制度改革。加强公共卫生、医疗卫生、计划生育综合监督体系建设、队伍建设和能力建设,不断提高卫生计生行政执法能力和监管效能。整顿医疗秩序,打击非法行医行为,切实保障群众健康权益。加强行风建设,逐级签定行风建设责任状,落实三级医疗服务承诺,强化责任落实,抓好医德医风考评工作。落实医疗卫生行风建设“九不准”和廉洁诚信行医“五项准则”,严格规范诊疗服务行为,纠正诊疗服务中的不正之风,严肃查处收受“红包”、回扣和过度医疗等行为。健全医患纠纷预防与调解机制,建立信息公开、社会多方参与的监管制度。充分发挥舆论引导、监督作用,在全社会积极营造公平正义、文明和谐的良好氛围。

  大连市人民政府

  2015年8月31日

( 责编:hjx )
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